Комментарий. Н. Шагайда. Как пренебрегать российскими земельными законами.

Этой цитатой Владимира Маяковского начинает свой комментарий одного ведомственного документа директор центра агропродовольственной политики РАНХ и ГС при Президенте РФ, д.э.н. Наталья Шагайда.

Речь идет о приказе Минэкономразвития № 630 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» от 29 октября 2013 г.

Приказ Минэкономразвития №630 (далее – приказ) вводит классификатор, ссылаясь на п.2 ст. 7 Земельного Кодекса РФ. Приказ являет собой образец крайнего пренебрежения российским законодательством, практикой установления видов разрешенного использования, сложившейся в России и мире. Этот вывод следует из того, что:

1. Само понятие «разрешенное использование» земельного участка не определено в Земельном Кодексе РФ как понятие. Однако по тексту Кодекса – в каждой из категорий земель – упоминаются цели использования участков, из которых можно путем логических заключений вывести лист разрешенных использований: если цель использования определена, то соответственно, использование с такой целью разрешено, а совокупность разрешенных целей могут трансформироваться в разрешенные виды использования.

Для земель сельскохозяйственного назначения цели использования определены в ст. 78: «Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства)».

Соответственно, видами разрешенного использования являются: (1) сельскохозяйственное производство в любых формах К(Ф)Х, СХО и т.д.; (2) создание защитных лесных насаждений; (3) научно-исследовательские, учебные и иные связанных с сельскохозяйственным производством целей. Эти иные цели нужно искать по законам, в которых упоминаются участки, на которых ведется та или иная сельскохозяйственная деятельность. Так как речь идет о землях сельскохозяйственного назначения, то ясно, что эти все цели использования для участков, расположенных за пределами населенных пунктов.

Казалось бы, что нужно было разработчикам идти в этом направлении.

Что предлагается в Приказе? Там вместо видов использования и описания, как, когда и почему устанавливается именно такой вид/виды, представлена разнородная смесь. Так, «Сельскохозяйственное использование идет под кодом 1». Сюда же включаются - как написано в Приказе - виды разрешенного использования с кодами 1.1-1.10.

Под кодом 1.1, идет вид разрешенного использования – «пашня». Под кодом 1.2. – «животноводство». Под кодом 1.3. – «Пастбища и сенокосы». За ним – огородничество, а далее – «Пчеловодство», … А под кодом 1.9 – «Содержание питомников» …

То есть, виды деятельности смешены с видами угодий, что логически объяснить сложно.

Далее в таблице пояснено (это так называемое «описание видов использования»), что можно делать на таких участках. Например, на участке с разрешенным видом деятельности «Пчеловодство»: «Содержание и разведение пчел и иных полезных насекомых, производство, первичная переработка и хранение продукции пчеловодства; устройство ульев и другого оборудования, необходимого для пчеловодства и иных полезных насекомых». Можно на пашне с высоким коэффициентом окультуренности не пахать, не сеять, а позволить летать пчелам? Как определить среди сотни мошек, что есть вредные или полезные? Кто это будет делать?

Не ясны принципы выделения пчеловодства в отдельный вид разрешенного использования при наличии вида деятельности «Животноводство» (код вида 1.2.). Конечно, это может резать ухо человека, который не знаком с сельским хозяйством, но пчеловодство - это подотрасль животноводства.

Не ясно, как в разные виды разрешенного использования попали пастбища и животноводство. Это разделение вызывает недоумение: какой отличный от животноводства вид деятельности можно вести на участке пастбищ, если его использовать, а не просто иметь? Вызывает недоумение, где будет вестись вид разрешенной деятельности «пчеловодство», если не на растениях, которые на пашне, пастбищах, сенокосах. Очевидно, что на заливных лугах, если их не определили в участки для животноводства.

Пчелы могут собирать мед и в лесу, но эти участки – лесные – в других частях классификатора.

Такие же вопросы - об участке с разрешенным видом использования «содержание питомников». Питомники могут быть и на пашне, и на части участка, занятой виноградником, для которых свой вид разрешенного использования «Садоводство и виноградарство». Однако разработчики определили пашню - в один вид разрешенного использования, питомники – совсем в другой, а садоводство и виноградарство – в третий. То есть, на участке для виноградарства нельзя отделить кусочек и выращивать саженцы винограда, а на пашне нельзя выращивать саженцы смородины, которые при высоте 40 см будут выкопаны и проданы, а поле – перепахано.

2. Введение вида разрешенного использования вне определенной зоны.

Один из основных принципов земельного законодательства, который еще не отменен, – «деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства». Это записано в подпункте 8 п.1 ст.1. ЗК РФ. Кроме того, для каждого участка должно или может быть установлено несколько видов разрешенного использования, предусмотренных для определенной зоны, из которых собственник может выбирать любой без согласований - ст. 7 ЗК РФ. Поэтому сначала нужно определиться с зонами, а потом – устанавливать виды разрешенного использования. Для этого, понять вообще, ради чего это все нужно. То есть, сформулировать цель, понятную обществу, под эту цель делать зонирование, под эту же цель – виды разрешенного использования внутри зонирования. А делать просто так виды разрешенного использования – не просто бесполезное, а крайне вредное дело. Так как потом, исходя из плохо сделанной работы – установленным не ясно, как и для чего видов разрешенного использования - будет развиваться отдельная территория, из многих территорий – вся страна.

3. Представленный классификатор не учитывает поручений Президента страны. Так, Президент РФ Владимир Путин дал поручение проработать вопрос о возможности строительства фермерского дома на участке фермера. Как это учтено в представленном классификаторе?

4. В классификаторе появился вид деятельности «Запас», а разве на участках, на которых пока не ведется деятельность, не может вестись сельское хозяйство или что-то иное, если участок потенциально для этого подходит?

Хотелось бы предостеречь против непродуманных инициатив в виде такого приказа. Не нужно торопиться, нужно сначала прийти к консенсусу по вопросам перехода к зонированию вместо категорий. Нужно представлять, что такое – сельскохозяйственная зона. Нужно иметь перед глазами примерные правила зонирования, принципы составления правил использования и застройки разных участков внутри зоны. Они позволят сформулировать правила установления видов разрешенного использования и сам их перечень. То есть, перечень – это некоторый конец этапа работы, а не ее начало.

Определенный участок в зависимости от того, какого он качества, где расположен, может получить несколько видов разрешенного использования. Вряд ли нужно мельчить виды использования до предписывания, где заниматься пчеловодством. В мировой практике есть участки «для сельского хозяйства» в сельскохозяйственной зоне с перечнем того, что можно там делать и нельзя – через запятую и с учетом правил территории. Это «можно» и «нельзя» не касаются видов сельскохозяйственной деятельности, а касаются правил, чтобы ведение деятельности не нарушало природной среды, красоты и порядка.

Ограничения не по существу создают предпосылки коррупции: чем мельче регламентация, тем больше соблазна получить или создать дополнительные стимулы разрешить шаг в сторону от узко установленного вида разрешенного использования.

Пыталась формально разобрать текст приказа, пишет в заключение комментария Наталья Шагайда. Очень старалась, чтобы опять не сползти в жанр фельетона. Это же нужно догадаться, назвать пашню видом разрешенного использования. Талантливые ребята!

Что-то мне подсказывает, что неспроста появился вид деятельности «Пчеловодство». Как-то это связано с активизацией работы по признанию участков неиспользуемыми. Тут слышала байку, как при проверке собственник доказывал, что он использует участок: пчелы, вот, летают.

Все посмеялись.

А теперь?

02/04/2014 Агентство АгроФакт